ANÁLISIS DE LA STC DE 14 DE JULIO DE 2021

El pasado 14 de julio de 2.021, conocimos la STC que estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente al RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de alarma por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19. Dicha STC declara inconstitucionales y nulos los apartados 1, 3 y 5 del artículo 7 y, además, los términos de «modificar, ampliar o» del apartado 6 del artículo 10 de tal RD en la redacción resultante del artículo único, 2, del RD465/2020, DE 17 de marzo.  

Como fue notorio en los medios de comunicación, el pasado 14 de julio, se conoció la Sentencia del Tribunal Constitucional por la que se estimaba parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo parlamentario VOX contra el RD 463/2020, de 14 de marzo, y los que sucedieron y modificaron aquel. 

El fallo de la Sentencia es el que sigue: «En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación española, ha decidido:

1º Inadmitir la pretensión de inconstitucionalidad dirigida contra la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecen medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19.
2º ESTIMAR PARCIALMENTE EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO CONTRA EL REAL DECRETO 463/2020, DE 14 DE MARZO, POR EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE ALARMA PARA LA GESTIÓN DE LA SITUACIÓN DE CRISIS SANITARIA OCASIONADA POR EL COVID-19; Y, EN CONSECUENCIA, DECLARAR INCONSTITUCIONALES Y NULOS, CON EL ALCANCE INDICADO EN EL FUNDAMENTO JURÍDICO 2, LETRA D); Y CON LOS EFECTOS SEÑALADOS EN LOS APARTADOS A), B) Y C) DEL FUNDAMENTO JURÍDICO 11:
A) LOS APARTADOS 1, 3 Y 5 DEL ARTÍCULO 7.8
B) LOS TÉRMINOS «MODIFICAR, AMPLIAR O» DEL APARTADO 6 DEL ARTÍCULO 10, EN LA REDACCIÓN RESULTANTE DEL ARTÍCULO ÚNICO, 2, DEL REAL DECRETO 465/2020, DE 17 DE MARZO.
3º Desestimar, en todo lo demás, el recurso de inconstitucionalidad».
Del fallo anterior, destacamos que los apartados objeto de anulación son aquellos que hacían referencia a los derechos fundamentales de libertad de circulación. 
 
Independientemente de la opinión personal y jurídica de dicha Sentencia, lo que queda claro a través de la misma son dos puntos fundamentales: 
 
1.º) La delimitación correcta y para el futuro de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio contemplados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
 
2.º) Las consecuencias que esta sentencia tiene para aquellos que hayan sido sancionados por infringir alguno de los apartados declarados nulos del artículo 7 del RD 463/2020, de 14 de marzo, el recurso frente a cientos de sanciones administrativas. 
 
 
Adentrándonos en lo alegado en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, se desprende que se había producido una suspensión efectiva de derechos fundamentales, escenario que solo sería posible con la declaración de un estado de excepción o de sitio, artículo 55.1 de la CE) y no con uno estado de alarma. Por ello se alega que el RD 463/2020 infringió lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica que regula los estados de alarma, excepción y sitio. 
 
La defensa más fuerte de dicho recurso fue el de diferenciar entre suspensión de derechos fundamentales, solo posible con los estados de excepción y de sitio, y limitación de derechos fundamentales, posible con un estado de alarma. 
 
En este punto es conveniente realizar una distinción entre los tres estados expresados anteriormente, alarma, expeción y sitio transcribiendo los artículos de la Ley Orgánica que define a cada uno de ellos. 
 
«Artículo cuarto.
El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo ciento dieciséis, dos, de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad.
a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en este artículo.
d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad».
«Artículo trece.
Uno. Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo, el Gobierno, de acuerdo con el apartado tres del artículo ciento dieciséis de la Constitución, podrá solicitar del Congreso de los Diputados autorización para declarar el estado de excepción.
Dos. A los anteriores efectos, el Gobierno remitirá al Congreso de los Diputados una solicitud de autorización que deberá contener los siguientes extremos:
a) Determinación de los efectos del estado de excepción, con mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, que no podrán ser otros que los enumerados en el apartado uno del artículo cincuenta y cinco de la Constitución.
b) Relación de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya suspensión específicamente se solicita.
c) Ámbito territorial del estado de excepción, así como duración del mismo, que no podrá exceder de treinta días.
d) La cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la Autoridad gubernativa esté autorizada para imponer, en su caso, a quienes contravengan las disposiciones que dicte durante el estado de excepción.
Tres. El Congreso debatirá la solicitud de autorización remitida por el Gobierno, pudiendo aprobarla en sus propios términos o introducir modificaciones en la misma».
«Artículo treinta y dos.
Uno. Cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios, el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el apartado cuatro del artículo ciento dieciséis de la Constitución, podrá proponer al Congreso de los Diputados la declaración de estado de sitio.
Dos. La correspondiente declaración determinará el ámbito territorial, duración y condiciones del estado de sitio.
Tres. La declaración podrá autorizar, además de lo previsto para los estados de alarma y excepción, la suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido que se reconocen en el apartado tres del artículo diecisiete de la Constitución».
Igualmente, es conveniente destacar el articulado donde se define el derecho fundamental de la libre circulación: 
 
Artículo 19
Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional.
Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos».
E igualmente de importancia es lo dispuesto por el artículo 55 de la Constitución Española:
«Artículo 55
1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.
2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas.
La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes».
Con el marco jurídico definido,  veamos a continuación algunos aspectos valorados por la Sentencia para la adopción de su decisión de declarar inconstitucional las medidas restrictivas de la circulación:
 
1. Diferencia entre estado de alarma y estado de excepción. 
 
«En la distinción que aquí ahora más interesa, entre el estado de alarma y el de excepción, la primera de esas perspectivas permite apreciar que ambos estados son declarados por el Gobierno, si bien «dando cuenta al Congreso» (en la alarma) o «previa autorización del Congreso» (en el estado de excepción: art. 116.2 y 3 CE). La segunda, que en la alarma solo cabe limitar derechos; en excepción (y sitio), cabe suspenderlos. Otras diferencias, como su alcance temporal, afectan a otras cuestiones que no se plantean en este procedimiento
Así pues, y por lo que hace específicamente a su posible incidencia en los derechos fundamentales, la declaración de un estado de alarma no consiente la suspensión de ninguno de los derechos de tal rango (que sí cabe para determinados derechos en el supuesto de proclamación del estado de excepción o el de sitio, conforme a los arts. 55.1 y 116.3 y 4 CE), pero sí «la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones» a su ejercicio (STC 83/2016, FJ 8), que habrán de atemperarse a lo prescrito en la LOAES y a las demás exigencias que la Constitución impone».
 
A continuación, el TC indica que lo que debe analizarse es si las limitaciones o restricciones incluidas en la norma impugnada exceden el alcance constitucionalmente posible del estado de alarma, «lo cual supondría, sencillamente, una vulneración de los derechos afectados».
 
Esta es la cuestión esencial de debate jurídico, no solo en la sentencia sino en todos los juristas. La Sentencia inicia una construcción doctrinal (acudiendo incluso a la RAE o al Panhispánico) para, como ella misma reconoce, diferencias «nociones jurídico-constitucionales que deben ser perfiladas» y efectúa las siguientes distinciones:
 
Por un lado, el concepto de «limitación» (o «restricción») es más amplio que el de suspensión. Toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una suspensión. La suspensión es, pues, una limitación (o restricción) especialmente cualificada.
La suspensión se configura como una cesación, aunque temporal, del ejercicio del derecho y de las garantías que protegen los derechos (constitucional o convencionalmente) reconocidos; y que sólo en ciertos casos, y respecto de ciertos derechos, puede venir amparada por el artículo 55.1 CE. Por el contrario, la limitación admite muchas más formas, al margen de la suspensión.
 
Además de lo anterior, la proporcionalidad, es el aspecto siguiente que abordan los Magistrados diferenciando entre la declaración y prorroga de uno u otro estado; así, nos dicen que para la adopción de las medidas concretas que puedan adoptarse bajo el paraguas de un estado de alarma no basta con apelar a su necesidad o a los intereses generales que no pueden hacerse valer por encima de la legalidad.
De hecho, indica la sentencia, que las limitaciones de derechos (no la suspensión, insisten los Magistrados) deben adecuarse a las exigencias de la proporcionalidad para evitar que los derechos queden a merced de la apreciación de oportunidad de los órganos políticos. Exigencias de proporcionalidad que concreta en tres premisas o requisitos:
 
1. Que la medida sea idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende.
2. Que sea necesaria por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja.
3. Que de la afectación del derecho se deriven más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido.
 
Una vez vistas todas las premisas anteriores, basándonos en todo momento en lo contenido en la Sentencia objeto de análisis, el Tribunal Constitucional comienza a trasladarlas a las medidas concretas objeto de impugnación en el recurso de inconstitucionalidad y llega a la conclusión de que las restricciones a la libertad de circulación recogidas en diversos apartados del artículo 7 del Real Decreto exceden de una mera limitación; así, dice la STC:
 
«De este modo, la regla (general en cuanto a su alcance personal, espacial y circunstancial) es la prohibición de «circular por las vías de uso público», y la «única» salvedad admitida es la de que tal circulación responda a alguna de las finalidades (concretas, sin perjuicio de las dos cláusulas más o menos abiertas de las letras g] y h]) indicadas por la autoridad. Se configura así una restricción de este derecho que es, a la vez, general en cuanto a sus destinatarios, y de altísima intensidad en cuanto a su contenido, lo cual, sin duda, excede lo que la LOAES permite «limitar» para el estado de alarma [«la circulación o permanencia… en horas y lugares determinados»: art. 11, letra a)]
Tal restricción aparece, pues, más como una «privación» o «cesación» del derecho, por más que sea temporal y admita excepciones, que como una «reducción» de un derecho o facultad a menores límites. Dicho en otros términos, la disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito (personal, espacial, temporalmente) menor, sino que lo suspende a radice, de forma generalizada, para todas «las personas», y por cualquier medio. La facultad individual de circular «libremente» deja pues de existir, y sólo puede justificarse cuando concurren las circunstancias expresamente previstas en el real decreto. De este modo, cualquier persona puede verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública, y podrá ser sancionada siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en las disposiciones del Real Decreto».
 
Por tanto, la Sentencia considera, no solo suspendido el derecho a la libre circulación, sino también se suspendió el derecho a elegir libremente la residencia también contemplado en el art. 19.1 CE
» (…) La facultad de acceder a la propia residencia en caso de que la persona se encontrare fuera de ella, única actividad posible y, a su vez, salvedad imprescindible para un mínimo desenvolvimiento personal, conlleva necesariamente que la limitación impuesta a la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a trasladar o modificar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo. Ambas facetas pues, positiva y negativa, del derecho a elegir libremente la propia residencia quedan así excepcionadas, en la medida en que no cabe la libre elección del lugar de residencia, en tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del Real Decreto, lo que determina, en los términos que ya se han expuesto, la «privación» o «cesación» del derecho contemplado en el art. 19.1 CE.
Todo lo cual conduce a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del precepto impugnado».
 
En conclusión, el TC considera que las medidas relativas a la libre circulación de las personas suponían una auténtica «suspensión», aunque temporal, de derechos fundamentales y no una mera limitación o restricción, quedando vedadas para el estado de alarma y sólo siendo factibles, bajo el cumplimiento de otras premisas, mediante los estados de excepción y de sitio.
 
Esta Sentencia fue aprobada por 6 magistrados frente a 5 en contra, emitiendo cada uno de ellos votos particulares disponible en la Sentencia analizada. 
 
Artículo realizado por Miguel Pérez, Abogado I.C.A.S. 
 
 
 
 
 
 

 

 

 

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